政府與社會(huì)資本合(PPP)項(xiàng)目稅收政策分析

從2014年以來,政府與社會(huì)資本合作(public-privatepartnership,ppp)模式成為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的力推模式。ppp模式在取得一定成效的同時(shí),也出現(xiàn)了一些問題。從政府政策的角度進(jìn)行梳理,基于zopp方法對(duì)ppp項(xiàng)目政策問題進(jìn)行研究,并基于問題導(dǎo)向提出建議,為ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避提供參考。

—1— 政府和社會(huì)資本合作（ppp） 政策文件匯編 目錄 一、國務(wù)院文件 1.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)〔2014〕43 號(hào)）·1 2.國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)有關(guān)工作的意見（國發(fā)〔2015〕37號(hào)）·9 3.國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見 （國發(fā)〔2014〕60號(hào)）·15 4.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng) 域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕 42號(hào)）·29 5.國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施的通 知（國辦發(fā)〔2015〕45號(hào)）·42 6.國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見（國辦 發(fā)〔2015〕61號(hào)）·50 二、國家部委文件 7.基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管

ppp項(xiàng)目融資可以讓私人部門參與融資,加快項(xiàng)目進(jìn)程;可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進(jìn)程;可以節(jié)約時(shí)間和成本;可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量;也可以合理規(guī)避一些潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)ppp項(xiàng)目中也存在著公共控制和項(xiàng)目靈活性下降、將公共開支變成私人利潤、減少未來公共開支、增多環(huán)境和勞務(wù)等潛在問題。基于此,本文針對(duì)政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目融資進(jìn)行研究,以期對(duì)我國的政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目融資有所幫助。

關(guān)于政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目納稅問題的研究,目前已經(jīng)在社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域展開實(shí)踐。ppp項(xiàng)目主要是通過機(jī)制創(chuàng)新來拉動(dòng)社會(huì)公共產(chǎn)品供給效率的全面提升,有利于社會(huì)福利效應(yīng)的放大。該項(xiàng)目的推進(jìn)如今已成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容,因此離不開相關(guān)納稅政策的有效支持。本文以此為出發(fā)點(diǎn),首先分析了納稅支持ppp項(xiàng)目發(fā)展的必要性,在此基礎(chǔ)上研究我國ppp項(xiàng)目全生命周期所涉及的稅收政策,最后總結(jié)現(xiàn)行與ppp項(xiàng)目有關(guān)的稅收支持政策。

關(guān)于政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目納稅問題的研究,目前已經(jīng)在社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域展開實(shí)踐。ppp項(xiàng)目主要是通過機(jī)制創(chuàng)新來拉動(dòng)社會(huì)公共產(chǎn)品供給效率的全面提升,有利于社會(huì)福利效應(yīng)的放大。該項(xiàng)目的推進(jìn)如今已成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容,因此離不開相關(guān)納稅政策的有效支持。本文以此為出發(fā)點(diǎn),首先分析了納稅支持ppp項(xiàng)目發(fā)展的必要性,在此基礎(chǔ)上研究我國ppp項(xiàng)目全生命周期所涉及的稅收政策,最后總結(jié)現(xiàn)行與ppp項(xiàng)目有關(guān)的稅收支持政策。

政府和社會(huì)資本合作(public-privatepartnership,簡(jiǎn)稱ppp)項(xiàng)目在化解我國政府債務(wù)危機(jī)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。在政府公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)上,通過集成熵權(quán)法、超效率數(shù)據(jù)包絡(luò)分析與tobit回歸模型,對(duì)ppp項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中存在的多投入、多產(chǎn)出問題進(jìn)行效率性評(píng)價(jià),并明確其相對(duì)有效的改進(jìn)方向;通過回歸分析甄別影響ppp項(xiàng)目運(yùn)營績(jī)效的關(guān)鍵因素,進(jìn)而提出優(yōu)化其績(jī)效審計(jì)的對(duì)策措施。ppp項(xiàng)目運(yùn)營績(jī)效評(píng)價(jià)模型作為一種審計(jì)方法的創(chuàng)新,在我國政府公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的普適性。

本書是作者多年參與ppp模式實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)的提煉和升華，以規(guī)范我國ppp模式實(shí)踐操作為主要目的，按照ppp模式實(shí)踐操作的不同階段劃分章節(jié)，全書共八章，包括ppp模式的概念，ppp模式的法律關(guān)系，ppp項(xiàng)目立項(xiàng)法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目社會(huì)資本的選擇，ppp項(xiàng)目投融資法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目移交的法律實(shí)務(wù)以及案例分析，各章節(jié)以我國現(xiàn)有的ppp模式規(guī)范為依據(jù)，ri我國ppp模式實(shí)踐操作做規(guī)范性闡述。

一、研究背景及問題提出財(cái)政部日前公布的全國ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第8期季報(bào)顯示,截至今年9月末,全國入庫項(xiàng)目14220個(gè),覆蓋31個(gè)省和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中,國家示范項(xiàng)目落地率為82.1%,比2016年落地率提高32.3個(gè)百分點(diǎn)。無論從數(shù)量、投入、覆蓋面還是落地率上,ppp項(xiàng)目產(chǎn)生的文件資料數(shù)量將逐步增加是毋庸置疑的,確定合理的文檔歸檔范圍對(duì)于文件資料有效增加、緩解保管壓力具有

ppp模式,即政府和社會(huì)資本合作模式,是我國公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生的步伐,轉(zhuǎn)換政府職能,化解地方債務(wù)方面有著積極的意義。本文就ppp模式中ppp項(xiàng)目融資的重要性、優(yōu)勢(shì)、面臨的問題以及解決辦法這幾方面進(jìn)行淺析。

從社會(huì)資本的視角出發(fā)研究了政府部門補(bǔ)償額度的大小對(duì)ppp項(xiàng)目中社會(huì)資本投資決策和運(yùn)營決策的影響,通過將政府部門的補(bǔ)償分為不同的等級(jí),并結(jié)合實(shí)物期權(quán)理論建立模型求解出了不同等級(jí)下社會(huì)資本投資的臨界值和退出的臨界值。算例分析表明在考慮政府補(bǔ)償?shù)那樾蜗?項(xiàng)目經(jīng)營階段社會(huì)資本退出的臨界值遠(yuǎn)低于其經(jīng)營成本,項(xiàng)目投資階段社會(huì)資本投資的臨界值嚴(yán)格大于其退出的臨界值,并且隨著政府補(bǔ)償額度的增加,投資和退出的臨界值嚴(yán)格遞減。

在地方政府高額負(fù)債、國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善而政府缺乏資金等背景下,國家2014年開始大力推廣ppp模式這不僅符合我國國情和國際潮流,同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要.社會(huì)資本的退出是ppp項(xiàng)目全運(yùn)行周期的重要組成部分,優(yōu)化ppp項(xiàng)目社會(huì)資本的退出路徑,對(duì)激發(fā)社會(huì)資本參與ppp項(xiàng)目的積極性,解除參與企業(yè)的后顧之憂,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.本文概述了完善ppp項(xiàng)目退出機(jī)制的意義,深入地剖析了ppp項(xiàng)目社會(huì)資本退出的主要障礙,并針對(duì)不同的ppp模式提出了不同的退出途徑,為解決ppp項(xiàng)目社會(huì)資本退出過程中遇到的各種障礙提供借鑒.

ppp模式,即政府和社會(huì)資本合作模式,是我國公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生的步伐,轉(zhuǎn)換政府職能,化解地方債務(wù)方面有著積極的意義.本文就ppp模式中ppp項(xiàng)目融資的重要性、優(yōu)勢(shì)、面臨的問題以及解決辦法這幾方面進(jìn)行淺析.

從社會(huì)資本的視角出發(fā)研究了政府部門補(bǔ)償額度的大小對(duì)ppp項(xiàng)目中社會(huì)資本投資決策和運(yùn)營決策的影響,通過將政府部門的補(bǔ)償分為不同的等級(jí),并結(jié)合實(shí)物期權(quán)理論建立模型求解出了不同等級(jí)下社會(huì)資本投資的臨界值和退出的臨界值。算例分析表明在考慮政府補(bǔ)償?shù)那樾蜗?項(xiàng)目經(jīng)營階段社會(huì)資本退出的臨界值遠(yuǎn)低于其經(jīng)營成本,項(xiàng)目投資階段社會(huì)資本投資的臨界值嚴(yán)格大于其退出的臨界值,并且隨著政府補(bǔ)償額度的增加,投資和退出的臨界值嚴(yán)格遞減。

為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,提高公共服務(wù)水平,促進(jìn)民間投資,增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力,近幾年,ppp模式在全國各地如火如荼地開展,在快速推進(jìn)的過程中,取得了很多成績(jī),但是其中也有一些問題需要認(rèn)真探究和思考,如理念轉(zhuǎn)變不到位、法律法規(guī)及政策體系不完善等,如何有效解決這些問題,并提出具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性的對(duì)策建議是研究的重點(diǎn)。

在地方政府高額負(fù)債、國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善而政府缺乏資金等背景下,國家2014年開始大力推廣ppp模式,這不僅符合我國國情和國際潮流,同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要.社會(huì)資本的退出是ppp項(xiàng)目全運(yùn)行周期的重要組成部分,優(yōu)化ppp項(xiàng)目社會(huì)資本的退出路徑,對(duì)激發(fā)社會(huì)資本參與ppp項(xiàng)目的積極性,解除參與企業(yè)的后顧之憂,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義.本文概述了完善ppp項(xiàng)目退出機(jī)制的意義,深入地剖析了ppp項(xiàng)目社會(huì)資本退出的主要障礙,并針對(duì)不同的ppp模式提出了不同的退出途徑,為解決ppp項(xiàng)目社會(huì)資本退出過程中遇到的各種障礙提供借鑒.

2016年第一季度,全國固定資產(chǎn)投資增速為10.7%,民間固定資產(chǎn)投資增速從去年的13.6%回落至5.7%,且與以往民間固定資產(chǎn)投資增速高于全國平均水平的情況形成了反差。此外,民間固定資產(chǎn)投資占全國固定資產(chǎn)投資的比重出現(xiàn)了罕見的下滑,從去年同期的65%降至62%。民間投資作為中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和加速器,其活躍性的降低代表中國經(jīng)濟(jì)活力的減弱。如何激活民資活力,完善政府與社會(huì)資本合作的機(jī)制體制,是ppp模式面對(duì)的課題。

一、加強(qiáng)政府對(duì)ppp模式項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的必要性為防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及增強(qiáng)公共建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)供給能力和提高效率，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，政府和社會(huì)資本合作模式的建設(shè)項(xiàng)目正成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。在ppp項(xiàng)目運(yùn)作過程中，社會(huì)資本追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益，政府追求的則是社會(huì)效益。社會(huì)資本出于節(jié)省成本、追求利潤最大化的考慮，可能會(huì)影響公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。作為審計(jì)監(jiān)督部門，在投資領(lǐng)域主導(dǎo)的這一新投融資模式下，如何積極參與并發(fā)揮好監(jiān)督職能作用,遏制和預(yù)防

一、加強(qiáng)政府對(duì)ppp模式項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的必要性\n為防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及增強(qiáng)公共建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)供給能力和提高效率,推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革,政府和社會(huì)資本合作模式的建設(shè)項(xiàng)目正成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量.在ppp項(xiàng)目運(yùn)作過程中,社會(huì)資本追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益,政府追求的則是社會(huì)效益.社會(huì)資本出于節(jié)省成本、追求利潤最大化的考慮,可能會(huì)影響公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量.作為審計(jì)監(jiān)督部門,在投資領(lǐng)域主導(dǎo)的這一新投融資模式下,如何積極參與并發(fā)揮好監(jiān)督職能作用,遏制和預(yù)防ppp項(xiàng)目操作過程中違紀(jì)違規(guī)行為,保障人民群眾的利益,有效地提升ppp項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量,其責(zé)任和意義重大.

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目融資模式(ppp)逐漸發(fā)展起來。ppp模式既可以減輕政府為行使公共服務(wù)職能所面臨的巨大財(cái)政壓力,又解決了政府主導(dǎo)供給模式下存在的不公和效率低下的問題。然而,ppp模式的發(fā)展仍處于初級(jí)階段,對(duì)一些ppp模式融資的法律規(guī)制還存在許多漏洞,蘊(yùn)含許多危機(jī)。因此,必須解決ppp項(xiàng)目融資模式現(xiàn)存的法律問題,以保證ppp項(xiàng)目更好地運(yùn)作。

近年來,我國在借鑒歐美發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,逐步在部分行業(yè)領(lǐng)域引入ppp模式。ppp模式的引入,不僅能突破現(xiàn)有政策條件下的融資限制,而且有利于引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)。文章主要通過梳理現(xiàn)有政策文件及以往研究進(jìn)展,對(duì)ppp模式進(jìn)行系統(tǒng)性分類及比較,提出了ppp模式的運(yùn)作流程、風(fēng)險(xiǎn)和收益分配機(jī)制、存在的主要問題和對(duì)策及各影響因素下ppp運(yùn)作模式的選擇方式等。

隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩,黑龍江省利用ppp項(xiàng)目緩解財(cái)政支出壓力,化解政府債務(wù)危機(jī)。然而黑龍江省ppp項(xiàng)目運(yùn)營中在很多方面并不完善,導(dǎo)致ppp項(xiàng)目的運(yùn)營不僅不能化解黑龍江省債務(wù)危機(jī),反而增加政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此,通過國內(nèi)外ppp融資模式、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分類、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等角度對(duì)ppp項(xiàng)目研究成果文獻(xiàn)進(jìn)行梳理分析,對(duì)ppp項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的未來研究方向——財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提出一定的見解。

目前我國大力推進(jìn)ppp模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。政府和社會(huì)資本參與ppp項(xiàng)目獲得合理的投資回報(bào)是ppp項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。本文研究ppp項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制，提出在社會(huì)資本服務(wù)表現(xiàn)偏好能確定或不能確定時(shí)政府和社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的投資回報(bào)分配機(jī)制，研究政府和社會(huì)資本獲得滿意投資回報(bào)的方法。為了保障ppp項(xiàng)目中政府和公眾的收益。分析政府設(shè)置應(yīng)對(duì)社會(huì)資本道德風(fēng)險(xiǎn)的懲罰機(jī)制的決策條件并提出政府設(shè)置懲罰機(jī)制的建議。為政府建立ppp項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制提供參考。